3.Източници на осигурителното право

Print Friendly, PDF & Email

Актове на компетентни държавни и други органи, приемани по установен в държавата ред, в които се съдържат правила за поведение в правоотношенията, регулирани от осигурителното право. Поради значимостта на осигурителните ПО като обособен вид ПО е необходимо създаването на специални юридически правила за поведение в тези ПО. Тези юридически правила се съдържат в нормативни и други актове, които регулират общественото осигуряване.

Какво характеризира източниците на ОсП?

Преди всичко източници на ОсП са нормативни актове, т.е. общност от норми, общи правила за поведение. Тези актове изразяват държавната воля относно необходимото и възможното поведение по осигурителните ПО. Те са нормативни актове, защото са общи и задължителни за персонално неопределен кръг участници в осигурителните ПО, и за тяхното неизпълнение се носи предвидена в правото юрид отговорност. Тя е основно имуществена и административнонаказателна, и само в редки случаи може да бъде наказателна (например нецелва употреба на средства по осигурителните фондове).

На второ място характерно за източниците е, че те съдържат правила, които регулират осигурителните ПО – предметно обособен кръг обществени отношения, свързани с материалното осигуряване на гражданите от нарочно обособени средства. И поради това предметната обособеност на отношенията изисква и създаване на специфични правила за тяхната уредба. Тези правила се създават от определени в закона органи. По правило органите са държавни и това е свързано с предмета на регулиране, необходимостта от еднаквост в набирането и разходването на огромни финансови средства, каквито са средствата по осигурителните фондове. Държавните органи, които са компетентни да създават правила за регулиране на осиг отношения, са органите на законодателната и изпълнителната власт (основно значение има МС – приел е редица наредби, например Наредба за пенсиите и осигурителния стаж…; отделни министри, най-често този на труда и социалната политика, на здравеопазването – Наредба за неотложната медицинска помощ, на финансите). НА, които създават ДО са пряк израз на волята на държавата за правната уредба на осиг ПО, и те се приемат след тристранно сътрудничество по силата на чл. 3, ал. 1 КТ, който изисква преди приемането на НА в областта на осигурителните отношения, да се съгласуват проектите с представителните организации на работодателите и на работниците и служителите.

По изключение актове за регулиране на осигурителните отношения могат да издават и недържавни органи, когато това е предвидено изрично в закона – например всяко пенсионно осигурително дружество си приема правилник, в който урежда специфичните изисквания за допълнителното, задължително или доброволно осигуряване на лицата, които правят такова осигуряване.

Характерна черта на източниците на ОсП е тяхната множественост. Това създава сериозни затруднения в прилагането на правната уредба. Към тези затруднения трябва да се добави и многостепенността на източниците – като се започне от КРБ, редица конвенции на МОТ, закони, подзаконови актове на МС от всякакъв калибър (правилници, наредби, инструкции), актове на министрите, актове на осигурителните органи. Но правната уредба е изградена на принципа на съчетание на единство и диференциация. Единството се изразява в установяване на единен правен режим на общественото осигуряване – осигурени социални рискове, предпоставки за предоставяне на обезщетенията и помощите, начин на определяне на размера на осигурителните плащания и т.н. Но все пак разнообразието на осигурените социални рискове, различните категории на осигурените лица и други, изискват и определена диференцираност. Тя се изразява в установяване на различия в правната уредба чрез нейното съобразяване с особеностите на субектите на осигурителни права и задължения, и с особеностите на основанията за осигуряване. Предназначението е да се постигне социална справедливост в осигурителните отношения; да се отчитат обективни особености в правното положение на осигурените лица.

Няколко са критериите за диференцираност на правната уредба. Преди всичко уредбата е диференцирана в зависимост от характера на осигуряването – задължително или доброволно. Уредбата е императивна и централизирана за задължителното обществено осигуряване, тъй като то се отнася до най-широк кръг адресати, борави с най-големи по обем средства. Доброволното осигуряване също има централистична и императивна уредба, която е свързана главно с изисквания към осигурителните органи, насочени към закрила на интересите на осигурените лица. Но в същото време законодателството предоставя възможност и за диспозитивно регулиране в рамките на установеното от закона.

Друг критерий за диференцираност на правната уредба е основанието за осигуряване. На по-благоприятен режим е осигуряването на лицата, които полагат зависим труд, защото трудовата дейност, която те осъществяват ..  От тази трудова дейност те нямат други приходи освен възнаграждението за труд. Тези лица по начало са лица, които нямат друг начин да придобиват средства за живот – това са работници и служители, държавни служители, магистрати и т.н. За тях е предвидено участие с осигурителни вноски, поделено с осигурителя. Те са осигурени за всички осигурени социални рискове, включително професионалните. Техните осигурителни права не зависят от реалното внасяне на дължимите осигурителни вноски, тъй като то се осъществява не от самите тях, а от техните осигурители. Докато лицата, които са осигурени на основание осъществяване трудова дейност за своя сметка – търговци, земеделски стопани и т.н., е по-малък кръгът на осигурените социални рискове. Задължението за участие в осигуряването е възложено изцяло върху тях и затова законът ги нарича „самоосигуряващи се“ (те не се осигуряват сами, те не си изплащат сами пенсията – осигурява ги осигурителният орган, но те сами дължат осигурителните си вноски; невнасянето на осиг вноски лишава самоосигуряващите се от право на осигурителни плащания и др.).

На трето място важен критерий е характерът на осигурените соц рискове. На по-благоприятен режим са подложени професионалните рискове. Това са рискове, които може да настъпят само при полагането на зависим труд – трудова злополука, професионална болест и безработица. Затова за придобиване на правото на обезщетение за временна неработоспособност поради трудова злополука не се изисква предварителен осиг стаж; докато за същото обезщетение, ако то се дължи на общо заболяване, се дължи 6 м предварителен стаж…

Единството и диференцираността на правната уредба не си противоречат – тъкмо чрез диференцираността се цели постигане на единство в основните правила чрез съобразяването им с конкретни допълнителни фактори.

Тази общност от много и различни по степен на юридическа сила източници на осигурителното право функционира в рамките на определена система. Кактов във всички други отрасли, начело на системата на източниците на ОсП стои КРБ, като основен закон с непосредствено действие.

Според чл. 5, ал. 2 КРБ разпоредбите на К имат непосредствено действие. Но Конституцията има и специфично значение като източник на ОсП – преди всичко К в своя преамбюл определя целта на държавата, а тя е социална. Конституцията прогласява волята на великите народни представители да създадем демократична, правова и социална държава. Тя все още не обявява Бг за социална държава… (и няма друга К в Европа, освен германската, която изрично обявява Германия за социална държава). Стремежът Бг да бъде изградена като социална държава определя общата посока, съдържанието на политиката, която бг държава трябва да се стреми да провежда. (бр. 2/2015 сп. Съвременно право – академичното слово на проф. Мръчков при удостояването му със званието доктор хонорис кауза на СУ).

Конституцията, освен с тази обща идея, има своето специфично значение и с установяването на някои принципи, които са ръководни при създаването на правната уредба. Преди всичко К установява в чл. 62 и чл. 114, 115 нормотворческата компетентност на държавните органи, а това се отнася и до тяхната нормотворческа компетентност при регулирането на осигурителните отношения. На второ място К изрично определя в чл. 5, ал. 4 непосредственото действие на международните актове, а те не са малко на брой. В областта на осигурителните отношения са около 70. На трето място К определя ранга на основните нормативни актове за регулиране на осигурителните отношения. В чл. 51, ал. 2 се посочва, че лицата, останали временно без работа, се осигуряват социално при условия и по ред, определени със закон. Т.е. основният нормативен акт за регулиране на осигуряването при безработица не може да бъде друг, освен закон. Или според чл. 52, ал. 1 К гражданите имат право на здравно осигуряване,гарантиращо им достъпна медицинска помощ при условия и по ред, определени със закон.

Сред принципните правила на К е и специалната закрила за някои категории граждани в по-уязвимо социално положение. Например жената майка според чл. 47, ал. 2 се ползва от особената закрила на държавата, която й осигурява платен отпуск преди и след граждане (отпускът е платен от общественото осигуряване); безплатна акушерска помощ; облекчаване на труда и други социални помощи. Или децата, останали без грижата на близките си, се намират под особената закрила на държавата и обществото. С тази цел е предвидена персонална пенсия на сирак, който няма право на наследствена пенсия от своя родител – например, когато е починал бащата студент, който няма право на никаква пенсия. Или съгласно чл. 51, ал. 3 старите хора, които нямат близки и не могат да се издържат от своето имущество, както и лицата с физически и психически увреждания, се намират под особена закрила на държавата и обществото. Осигурилната закрила е например социална пенсия за старост, различни пенсии за инвалидност, помощи за рехабилитация, добавка при необходимост от чужда помощ и т.н.

Освен с установяването на принципи, Конституцията е източник на ОсП и с установяването на основни права – правата, които се уреждат от осигурителното законодателство са основни и поради това, на основание чл. 57 КРБ, са неотменими. Това е, преди всичко, правото на обществено осигуряване, което е установено в чл. 51, ал. 1 от КРБ – гражданите имат право на обществено осигуряване и социално подпомагане. Тъкмо това право урежда осигурителното законодателство в частта му относо осигуряването при неработоспособност, майчинство, старост, смърт. Другото основно право е правото на здравно осигуряване (чл. 52, ал. 1) – гражданите имат право на здравно осигуряване при условия и право, определени със закон.

Международни актове (чл. 5, ал. 4 К) – нареждат се непосредствено след К по степен на юридическа сила.

Това са актове, които имат за свой източник международния правопорядък – съгласуваната воля на отделни държави в рамките или извън международни организации. По силата на чл. 5, ал. 4 К те имат непосредствено действие и имат предимство пред евентуално противоречащите им вътрешни актове. По правило бг осиг законодателство е в съответствие с ратифицираните, влезли в сила за Бг и обнародвани м източници.

М актове са няколко категории. Най-голям брой са универсалните м актове, които са актове на универсални м организации с нормативно съдържание. Това означава, че те установяват задължителни правила за поведение на държавите и на другите субекти на международното право. На първо място сред тях са актовете на ООН, в частност Всеобщата декларация за правата на човека, Международния пакт за икономически, социални и културни права и Конвенцията за правата на хората с увреждания. Основно значение имат и актовете на МОТ, която е специализирана организация на ООН за защита на правата в труда, а доколкото осигурителното право е свързано тъкмо със защита на правата в труда/или когато не може да се полага труд, така и за ОсП важно значение имат редица актове на МОТ. Това са преди всичко конвенциите, които са актове, приемани от Международната конференция по труда и подлежащи на ратификация. Конвенциите на МОТ установяват редица конкретни задължения за ратифициралите ги държави. Те установяват минимално необходимите стандарти за правна закрила – например Конвенция 3 относно майчинството, К 37 относно осигуровката старост в индустрията, К 102 относно минималните стандарти за социална сигурност и други.

Освен конвенции, МОТ приема и препоръки, които не установяват международни задължения, но определят желателните насоки за развитието на правната уредба. Има и декларации, например Декларацията за основните принципи и права в труда, които също служат като ръководство за държавите, които са членки на МОТ.

Има още една универсална м организация – Световната здравна организация. От нейните актове от значение е Уставът на СЗО, който дава определение на понятието „здраве“.

Освен универсалните, важно значение имат и регионални международни актове. За нас това са европейски актове, които се приемат от Съвета на Европа. Най-важно значение сред тях има Европейската социална харта.

Накрая, има редица двустранни международни договори, скл между България и държави извън ЕС. Такива договори има с Руската федерация, с Израел, с Македония.

В системата от източниците на ОсП трябва да се включи и наднационалното право – ПЕС.

Това е правен ред със специфичен механизъм на неговото прилагане. В областта на осигурителните отношения се прилага принципът на координация, а не на унификация на националните правни системи.

ПЕС е първично, по своя характер е МП, тъй като се създава по съгласуваната воля, на ДЧ в ЕС и се прилага както МП. От значение са учредителните договори и в частност ДФЕС, който от една страна изисква гарантиране на социалната закрила на гражданите при упражняване на правото им на свободно движение, а от др страна установява принципа на социалния диалог при уреждането на правата на трудещите. От първичното право още – Хартата на основните права на ЕС, която изрично закрепва правото на обществено осигуряване и на публично подпомагане (което у нас се нарича социално подпомагане).

Вторичното право: основно значение в него имат регламентите, които по силата на разпоредбата на чл. 15, ал. 4 ЗНА, имат непосредствено действие и предимство пред вътрешното право. За ОсП е от значение регламент 883 от 2004г. за координация на системите за социална сигурност и регламент 987 за неговото прилагане. Директивите са акт, който изисква задължителност на резултата, без да определя средствата за постигане на този резултат. В областта на ОсП има три директиви и те са свързани все с принципа на равенство на жените и мъжете с оглед достъпа до системи за социална сигурност (което не ни се налага, щото сме по-добри там?). В бг осигурително законодателство от неговото създаване през 20-те години досега не е имало никаква разлика и дискриминация на основата на пол. Единствената разлика е в предпоставките за придобиване на право на пенсия за осигурителен стаж и възраст. Бг законодателство за пръв път в света през 1924г. установява право на наследствена пенсия на вдовеца. Дотогава (а и едва 1934г. МОТ възприема правото на наследствена пенсия на който и да е от преживелите съпрузи)…

Има и някои препоръки на ЕС, които не са задължителни, но служат като ръководство за действие.

Голямо е значението на практиката на Съда на Европейските общности, особено в хипотезите на преюдициални запитвания. От Бг – запитване за възстановяване на разходки за медицинско обслужване…

Вътрешни (национални) източници

Държавни източници – (преобладават; това са актове на компетентни държавни органи). Начело на тази система стоят законите като актове на НС. Сред тях има няколко специфични осигурителни закона  – КСО, ЗЗО, Законът за установяване на трудов и осигурителен стаж по съдебен ред. Но разпоредби с осигурителноправно значение се съдържат и в множество специални закони, които имат друг непосредствен предмет на регулиране – Законът за здравето, Данъчно-осигурителният процесуален кодекс, Законът за КС и др.

Подзаконови нормативни актове (издавани от централни органи на изпълнителната власт): това са преди всичко актове на МС, които той може да издава на основание чл. 114 КРБ – правилници, наредби и инструкции. (Например Наредба за пенсиите и осигурителния стаж, Наредба за общественото осигуряване на самоосигуряващите се лица и др.)

Актове на министри (по силата на чл. 115 КРБ): това са актове на министри с функционална компетентност – на труда и социалната политика, на здравеопазването, на финансите. Например министърът на финансите е издал Наредба 8 за съдържанието, сроковете и реда за подаване и съхраняване…

Актове на други централни държавни органи (които не са в системата на изпълнителната власт): това е преди всичко НОИ, като осигурителен орган по държавното обществено осигуряване. НОИ издава актове по прилагане на КСО в изрично установени в този кодекс случаи, например той е приел Инструкция 5 за приемане и съхранение на разплащателните ведомости на прекратени осигурители без правоприемник. Някои от актовете, които е компетентен да издава НОИ, се издават от неговия управител, а други – от неговия Надзорен съвет. Също така НЗОК може да приема източници на ОсП и това са актове относно уреждането на вътрешните отношения в системата на здравното осигуряване –например Правилник за устройството и дейността на НЗОК. С нормотворческа компетентност разполага Комисията за финансов надзор – тя е орган, който е упълномощен да осъщ контрол върху допълнителното обществено осигуряване – например Наредба 33 за индивидуалните заявления за участие във фондове за допълнително задължително пенсионно осигуряване.

По изключение в определени от закона случаи и недържавни органи могат да приемат общи правила за регулиране на осигурителните отношения. Тези правила се включват в недържавните източници на ОсП – това са актове на определени в закона недържавни органи, с които се установява обща нормативна уредба на осигурителните отношения и те са проява на принципа на социалния диалог в осигурителните отношения. Такива актове са тези на осигурителните дружества – например правилници и устави на осигурителните дружества и на управляваните от тях фондове за допълнително осигуряване. Тези актове се приемат от общите събрания на осигурителните дружества и уреждат специфични въпроси на дейността на дружеството и на управляваните от него фондове.

Особено важно значение сред недържавните източници има Националният рамков договор, който се приема на основание чл. 53 до 56 от ЗЗО, но уредба на Националния рамков договор се съдържа още в Закона за съсловните организации на лекарите и зъболекарите и в Закона за лечебните заведения. Конкретното правно основание на приемането на НРД е чл. 53, ал. 1 ЗЗО, според която за осъществяване на дейностите,предвидени в този закон НЗОК и бг лекарски съюз приемат чрез подписване НРД за медицинските дейности, а НЗОК и бг зъболекарски съюз НРД за денталните дейности. Предметът на НРД е определен в чл. 55, ал. 2 ЗЗО – той съдържа няколко групи въпроси… На второ място НРД определя правила относно дължимата медицинска помощ на здравноосигурените лица. На трето място той урежда вътрешни въпроси на самия договор – влизане в сила и т.н. Страните, които сключват НРД, са определени в чл. 54 ЗЗО – от една страна това е осигурителният орган (НЗОК). Тя представлява по договора интересите на осигурителите и на осигурените лица. Другата страна са съсловните организации на лекарите и зъболекарите, които изразяват интересите на изпълнителите на медицинска помощ. Договорът се съгласува с министъра на здравеопазването в 14-дневен срок от представянето му, но това си е договор между осигурителния орган и изпълнителите на медицинска помощ; и той има нормативно действие, защото определя реда и условията за предоставяне на медицинската помощ. Договорът се сключва ежегодно, а ако не бъде сключен нов, продължава да действа договорът от предходната година. За разлика от другите договори, по съдържание НРД действа на територията на цялата държава, а спрямо лицата – от една страна той установява ПиЗ на НЗОК и нейните териториални поделения, от друга страна на изпълнителите на медицинска помощ и от трета страна – на осигурените лица (затова има нормативно действие).

Подобни на НРД са договорите между НЗОК (в лицето на нейните териториални поделения – районните здравноосигурителни кази) и изпълнителите на медицинска помощ. Тези договори определят обхвата на дължимата от съответния изпълнител медицинска помощ и реда за нейното предоставяне. Но пак те се различават от обикновените граждански договори, защото регулират и отношения с трети лица (например мога да си избера за личен лекар само лице, което е сключило договор със Софийската здравноосигурителна каса…).

Определено значение сред недържавните източници на ОсП имат колективните споразумения. Според чл. 50, ал. 1 КТ с колективния трудов договор може да се уреждат въпроси на осигурителните отношения, които не са уредени с повелителни разпоредби на закона – например може да се сключи КТД работодателят да осъществява допълнително доброволно осигуряване на своите работници и служители; или да се вкл в КТД клауза за здравно застраховане вън от обема на задължителното здравно осигуряване и т.н. Освен тези общи възможности, има и едно специфично осигуряване, което е предвидено в чл. 232 КСО – това е допълнителното доброволно пенсионно осигуряване по професионална схема. Според чл. 232 осигуряване по професионални схеми се урежда задължително в колективно споразумение или в колективен трудов договор с минималното съдържание по чл. 237, ал. 3. Това е осигуряване, което се извършва за сметка на работодателя в нарочен фонд за допълнително доброволно пенсионно осигуряване.