1. Парламентарно право – предмет и източници

Георги Близнашки

„Принципи на парламентарното управление“-Г.Близнашки

01.Парламентарно право-предмет

ПП се обособява като научна дисциплина в онези страни,които са възприели парламентарно управление-Франция,Италия,Испания,Белгия.Има традиция да се  ПП да се обособява като отделен правен отрасъл в тези страни,по-късно тази традиция се появява и в страните от Източна Европа.Нещо подобно се наблюдава и в Русия.тази теза обаче трудно може да се поддържа,ПП е квинтесенция на Конституционното право.Г.Близнашки е склонен да го разглежда като подотрасъл на Конст.право.То заема особено място в КП.ПП намира своето основание в Конституцията.Преди да се обособи ПП се наблюдава нещо друго-опитите да се обобщи парламентарната практика.Едва по-късно започват да я теоретизират.Това е така ,защото 19в. е век на ??номиналният конституционализъм?? .Началото на това е в САЩ.Т.Джеферсън издава специална книга за парламентарния конституционализъм-„Джеферсъновият наръчник за парламентарно управление“.Във Великобритания в средата на 19в. също се прави подобно нещо-Томас Пръскин-Мей-„Парламентарни прецеденти“.Опитват се да осмислят същността на английската Конституция-Алфред Дейсиг-„The law of Constitution”.Английската конституция става обект на много трудове.Според него конвенциите са основата на Английската конституция.Английското конституционно право до голяма степен е ПП-занимава се с прецедентите,които възникват в Конституцията.Във Франция констуционализма търпи много бавно развитие,поради революциите и отделните политически борби в страна (до 1875г.).Южени Пиер прави усилия  да се обобщи парламентарната практика преди да се премине към съответните учебни курсове.Нашата Конституция има елементи от парламентаризма-чл.153-солидарната отговорност на министрите.Този принцип присъства единствено във Френския органичен закон за организация на държавната власт и др. Закон за Сената.Затова се твърди,че  е механична Конституция,защото се състои от два закона.Управлението на Наполеон-плебисцитна демокрация-интересува се от общественото мнение.М.Вебер-„всеобщо избирателно право“.П.Каравелов е инициатор на тази идея(за орална отговорност на министрите).Той е за участие на народа в политическия живот(либерална демократична линия).

Самото название на ПП произтича от ролята и мястото на НС-централно място.На тази основа се очертават общи отношения,които са предмет на регулирана от страна на ПП.

Основен източник на ПП е Конституцията на Република България.Конституционният статус на НС е уреден на конституционно ниво.Наред с този източник е и Правилника за организация и дейността на НС-регламентарна автономия-парламентът ще си извоюва това в резултат на продължителни борби в Западна Европа срещу кралската власт.В началото парламентът се разглежда като корпорация.Той ще си извоюва право на самостоятелност и независимост по-късно.Има 3 фази на развитие:
1)Ранен парламентаризъм
2)Класически парламентаризъм
3)Съвременен рационален парламентаризъм

Правилникът на Парламентът е вторият по значение правилник.Други изтпчници на право,които вземат отношение във функционирането на НС-Закон за конфликт на интереси,има юридическа сила ,която е равна на самата Конституция.Отделни решения на Конст.съд на следващо място.Те имат отношение към правния статус на адресатите на тези отношения.В Западна Европа огромно отношение неюридически институти-обичаите,прецеденти и конвенции.У нас все още няма подобна практика.

2. Еволюцията на парламентаризма

Еволюцията на парламентаризма

Той е резулта на едно постепенно натрупване.Придобива днешния си вид в резултат на едно продължително натрупване през различните епохи.Парламентаризмът възниква  във Великобритания,затова има огромен интерес към английското КП.Поне в раннаа си фаза възниква в резултат на много случайни събития.Има три фази:

1.Ранна фаза
Ранния парламентаризъм-началото му се поставя със Славната революция от 1688г.С голямо историческо закъснение се смята за повратна точка за развитието на парламентаризма.Има безкръвен държавен преврат.По време на управлението на Кромуел.в продължение на няколко века-рамката на Конституцията.Гражданската война,която ще избухне-кралят срещу парламента.В тези сблъсъци парламента прави опит да отстои своята саостоятелност и самата революция изиграва голямо значениеàсвършва с екзекуцията на краля-Чарлз I.Самата реставрация няма да доведе до пълното завръщане на кралската власт.Чарлз II-„ Думите ми са мой собствени,делата ми се извършват от министрите ми.“Това води до постепеннот обособяване на парламентаризма:
1)Независимостта на съдебната власт;законът на престолонаследника.Кралица Ана дава последното вето на закона през 1707г.,от тогава това право изпада в неупотреба.
2)Star chamber-висша съдебна инстанция(лордове).кабинета започва да се предстедателства от един от министрите(кралят е германец и не знае наглийски).Правителството се оказва свързващото звено.Някъде там е последният опит за импийчмънт-отразяването на правото едно длъжностно лице да бъде свалено от власт,което било равно на смърт(1714г.).Вместо импийчмънт се появява политическата отговорност-отстранява се министър от власт,но продължава да живее.Този парламентаризъм се очертава като дуалистичен.Затова министрите носят двойна отговорност-пред кралят и пред мнозинството в Камарата.Това е един олигархичен парламентаризъм.Горната Камара е доминирала и е посочвала състава на Долната камара.Премиер-министърът трябва да се ползва с благоволението на Горната Камара.Едва през 1782г. ще се стигне до първият… ??.Смята се,че този период продължава до първата избирателна реформа от 1832г.В началото на 19в. се признава ролята на опозицията.По времето на Френската революция в лицето на опозицията се гледа като на държавен враг.“Не само министрите са не Негово величество,но и опозицията  са на Негово величество“.След края на Наполеоновите войни,в Англия се разгръща едно мощно движение  за разширяването на избирателното право.Първата реформа ще бъде извършена през 1832г. и ще доведе до разширяване на избирателния корпусТой се пряви на 5% от населението.тази публична реформа има потресаващ ефект,защото на мястото на ….?? идва организирана корупция.Появява се конкуренция за места в парламента.Появяват се нисши хроа,които имат финасови възможнсти и независими депутати.Златният период на парламентаризма-средата на 19в.-парламента заема основно място във властта.Право на разпускане на Камарарата преминава от краляàв парламента.Този период на възход се  казва-монистичен парламентаризъм-центърът на властта преминава от кралицата в парламента(премиер-министър).Правомощия на каралицата:
-право да бъде консултирана
-право да предупреждава
-право да наърчава
Иначе казано тя загубва своята фиктивна власт.Втората избирателна реформа от 1867г. разширява избирателния корпус-допускат се в изборите нисшите класи.За първи път се институционализира официално фигурата на премиер-министъра-при лорд Дизраели при подписването на Берлинския договор.Това е времето на парламентарно красноречие-парламентарното управление е управление чрез дискусия.Тук се налага съставянето на партийни организации по населените места т.е появяват се масовите политически партии.Ефектът е,че центъра на тежестта от Втората избирателна реформа в политическият живот се мести от Камарата на общините в правителството??,които в качеството си на министри заседават водачите на мнозинството.

КРАЛЯàПАРЛАМЕНТАàПРАВИТЕЛСТВОТО (промяна на тежестта на власт).На Континента и по-точно във Франция нещата следват различно-за следващия път.

Ако Вликобритания навлиза в масовата демокрация бавно,то на континента нещата не стоят такапросто.Това е така,защото Англия е световната империя и е могла да си го позволи.Във Франция 3тата република се учредява 1885г.Там се избира едно учредително събрание,което заседава цели 5 години.По своя състав това е монархическо събрание.Те обаче се разделят на различни фракции и не могат да стигнат до съгласие.Тогава основният претендент за монарх е парожкия …?.Тогава се решава ,че претендетът ще се избира Парламента и от депутатите на двете Камари на Парламента с мандат от 7 години.Силаната фигура,която овладява положението е Адолф Тиер.Смята се ,че чрез Третата Република са се прекратили многогодишните вълнения във Франция (революции).А.Тиер приема едно решение за забрана на държавния глава да се явява лично пред Камарата.Бил е много добър оратор.Саркози през 2008г. си изволюва чак правото да се явява пред Националното събрание.А.Тиер става известен с двете му прочути статии 1880г.-дава интерпретация на доктрината на Б.Констан-„Кралят царува,но не управлява“(съкратено).В разгърнат вариант: „Кралят царува,министрите управляват,Камарата преценява.“-Тиер в навечерието на революцията.За първи президент на Франция е избран маршал Патрис МакМахон.Той е заклет монархист.През 1876г. 15 май той се опитва да назначи собствено законодателство,но Камарата отказва да го одобри,след това и Сената отклклонява бюджета на МакМахон и това го принуждава да си подаде оставката.Президентът има право да разпуска Парламента,но от тогава до днес нито един не го е правил (неупотреба).Парламентът получава централно място.Тази криза ще открие пътя за възходящо развитие на Парламентаризма във Фразнция.Там се установява принципа за по-широк избирателен корпус-има 7-8 партии и нито една не разполага с абсолютно мнозинствосъздават се коалиционни правителства,а самоте избиратели така не са се произнесли и това е едно от слабите места на тази Конст.Тези правителства са изключително неустойчиви.3тата република съществува до 1941г.В този период средната продължителност на едно правителство в 7-8 месеца,изключителна правителствена нестабилност.Жорж Клемансо (парл.тигър) бламира една дузина правителства.Той създава Радикалната партия без да влезе в нея.Ръководи своята партия като издава в. „Аврора“. „Ако на 20 не си радикал,нямаш сърце.Ако на 40 си радикал това означава да нямаш ум в главата си“-Клемансо (или нещо такова).Ако във Великобритания две партии са в центъра на управлението,във Франция е обратното и има нестабилност.Поради това правителствата не са в състояние да провеждат дългосрочна политика. „При Парламентаризма въпросът за доверието е на дневен ред.“-Клемансо.

3. Кризата на парламентаризма

Кризата на парламентаризма

Кризата на Парламентаризма е едно явление,което се свързва с причини от различен порядък.През 20-те години има еднмо влечение да се води спор-Как да продължи да се развива самия парламентаризъм?Роберт Редлоб е автор на една знаменита книга за парламентаризма,в която поддържа тезата,че се дължи от отклонението от класическия парламентаризъм.Иска да върне лентата назад и да върне управлението с два центъра на властта.Има и друга идея за рационализирания парламентаризъм-Гуджевич.Той вувежда рационализиране на парламентаризма още през 20-е години на 20в.За това ще се говори едва през втората половина на века.Трябва да се акцентира върху практиката да не се създават извънпарламентарни правителства.14-те точки на У.Уилсън.След края на 1 СВ се създава илюзията,че конституционализма е победил навсякъде,но това продължава едва няколко години.Появяват се авторитари режими в цяла Европа.По това време се появява концепцията-indirico politico(итлалианска идея-държавата трябва да има политически център,който да насочва политиката).Кризата на парламентаризма е в резултат на много причини,но финансовата криза изиграва много важна роля,също така класовата борба и т.н.Правителството трябва да се опира на едно мнозинство в Парламента.Това е една доста комплицирана епоха-с две разделения на обществото.Разционалния парламентаризъм ще придобие лице след края на 2СВ.Той има три направления:
1)Усъвършенстване на процедурата по образуване на правителството-трябва да се опират на мнозинството в Парламента.Трябва да се образува на основата на мнозинството,защото трябва да е стабилно.Всъшност нашата Конституция следва замисъла на Френската конституция от 1958г.Следва оригиналния документ,от който Де Гол по-късно се отклонява.Идея е на Рене Капитан.
-мандат на празидента 7 години-това налага предизборна консолидация,да се въведе избор на президента.Получават се два партийни блока-лявоцентрстки и десноцентристки.
2)Стабилизират се позициите на правителството в неговите оношения с Парламента.Свързано е съсъ специална процедура за гласуване на недоверие.Това означава,че правителството не може да пада от власт в резултат на косвен и инцидентен план.Това е ядрото,квинтесенцията на парламентаризма.
Аферата Дюманже-опит на един генерал да се кандидатира във всички избирателни райони.Клемансо го е осуетил,след като той го е издгнал.
Клемансо: „Въпросът за доверието е винаги на дневен ред.“
Инцидентен блам-интерпелация-питане до министъра,отоговор от него за политиката на правителството.Самият факт,че не се преминава към дневния ред е равни на блам на правителството(Франция).
Косвен блам-свързан съсъ законопроекти,които се внасят от правителството и които Парламента отхвърля този важен за правителството проектàправителството приема,че Парламента не иска да работи повече с него,не директно,а косвено и в резултат на това си дава оставката.Въвъ Франция гласуването за законопроект е като вот на доверие.Със вивеждането на специална процедура на гласуване тези два института изчезват.Ако опозицията иска да свали правителството от власт,тя трябва да внесе специален вот и трябва да има абсолютно мнозинство-повече от половината от всички депутати.Може да се стигне до положение,при което правителството може да не се ползва с абслоютно мнозинство,но да оцелее,защото опозицията не е събрала повече от половината  гласове.Единственото,което има значени е колко гласове са срещу правителството.Във Франция всички са отрицателно настроени по повод тези промени.Въвежда се дермина сурпризиран конституционализъм.
В Германия се въвежда т.нар конструктивен вот на недоверие-освен изискване за абсолютно мнозинство,идва и изискването за свлаянето на правителството,трябва да има и кандидатура з анов канцлер от страна на опозицията.Идеята е да се стабилизира правителството.В Европа страните са разделени-едните приемат френския модел,а др.приемат германския модел.
3)Конституционализирането на ролята и статуса на политическите партии.Най-напред е направено в Германия и Италия.В Германия политическите партии са обявени за органи на държавата.Идеята е политическите партии да бъдат поставени в такива условия,че да работят за общото благо,кото означава да има такъв юридически режим,че да не се допускат авторитарни и тоталитарни режими.Към партиите се създават въоражени групировкиàборба за улицата,не за парламента.С конституционализирането на политическите партии това се спира.Само партиите се допускат до борбата за власт,затова те трябва да бъдат подчинени на специален полиитически режим.

4. Функции на Народното събрание

Функции на НС

Има две категории:
-политически
-конституционни

НС има един политически ефект на въздействие,който надхвърля другите функции.Има три групи политически функции.
1.Функцията на политическа интеграция
Това е политически принцип.Държавата играе основна роля по политическа интеграция.Намира особено проявление в организацията на народа.В него намират отражение основни социални групи и отразяват общественото мнение в НС.В този смисъл може да се каже,че политическото представителство преобразува открития сблъсък на интереси в обществото в ботба на интереси в Парламента.Парламентаризма позволява интересите в обществото да се отразяват в едно открито обсъждане на мнения в Парламента.Парламентаризмът има инклузивност-дава възможност на всички организиране интереси,които се ползват с обществена подкрепа да намерят израз в сферата на публичноста(Парламента).Това става чрез политическите партии.Представителите на различните интереси на обществото са принудени на дебаторат заедно и да заседават заедно.Самият факт,че различните политически представители дебатират заедни има огромна интегративна роля.У.Чърчил: „По-добре да се говори и говори,отколкото да се воюва и воюва…“.Тези  разисквания имат ефекта на снемане на общественото напрежение.При президентския режим има ефект на ексклузивност-остават звън властта.Дж.Кенеди: „Не питайте какво вашата страна може да направи за вас,а какво ще направите вие за нея!“.
2.Функция по мирно разрешение на конфликтите
Парламентаризмът си има своите правила.Въпросите,които се поставят на дневен ред никога не влизат директно в Парламента-всички проблеми на обществото се проучват подробно и се търсят допирните точки в обществеите мнения.Така и опозицията може да повлияе на вземането на решения и поради това е заинтересована да участва в парламентарни разисквания.Опозицията се бори,за да повлияе на общественото мнение.
3.Функция за мобилизиране на допълнителна подкрепа за провеждане на политика
Тя е производна от първите две функции.И най-сложните проблеми,които минат през изпитанията на пубичните разисквания в Парламента стават разбираемиàкогато човек разбира нещо е слонен да го разбира.

Конституционноправни функции на НС(чл.62 Конституцията).Има пет функции:
-законодателна
-образуване и поддържане на правителството
-политическо контролиране на праителството??
-квазизъдебна функция
-??
Законодателна функция-В Реп.Б-я НС е единственият законодателен орган.Нова епоха-равно действие на закона за всички.Предходна епоха-непосредствено раздаване на справедливост.Тези закони изключват привилегиите.М.Вебер-формално рационална легиимност-управление чрез формални актове…?Крайното решение е нй-доброто решение за всички(общо благо).
През 1991г. у нас е изключена идеята за т.нар делегирано законодателство.В контекста на рационалния парламентаризъм се наблюдава т.нар домен на закона.Има изрично изброени категории на разискване,извън този домен може да законодателства и правителството(Франция).У нас НС може да законодателста по всички въпроси,но трябва да има ограничения,да се намери мярата.Законът не трябва да бъде прекалено изчерпателен,а трябва да остави място в закона.
Функцията по поддържане и образуване на правителството.Т.нар изборна функция на Парламента(условно).В българия има позитивен парламентаризъм-1во се избира министър-председател,а след това правителството.
Парламента не е смао регистратура,той е и политически орган.Това е формата за политически дебати.Парламента трябва да обсъжда всички въпроси на деня.Това е слабото място на нашия Парламент.У нас политическия дебат не е получил необходимо внимание.НС се произнася по най-актуалните въпроси на деня и формира позиция,която оказва действие върху поведението на правителството.
Парламентарния контрол е всеобхватен-обхваща всички сфери на обществения живот.Това е обратната връзка в процеса на управление.Парламентарния контрол има политически характер.НС се интересува как правителството осъществява своята програма за управление-КОНТРОЛЪТ Е ПОЛИТИЧЕСКИ!!! НС-законодателна власт и парламентарен конторл.

5. Правното положение на народните представители

Правното положение на народните представители

Парламентарния мандат е свързан с упражняването  на изборна функция,която има политически характер.Депутати са изборните лица,а не другите държавни служители.Има две основни теории:
1.Императивен мандат
Императивния мандат е характерен за средновековните учреждения.Депутатите са делегати на съсловията в Средновековната държава.Те имат съвещателни функции при краля.Най-често те са свиквани,когато е трябвало да се въведат нови данъци.Най-често тези депутати са проявявали насрещни искания.Императивен е защото депутатите са се явявали с тетрадки с поръчения,в които те представят насрещни искания.В този мандат властта е съсредоточена в ръцете на монарха.Играе роля на своеобразна гаранция срещу властта на короната.Императивния метод играе сериозна роля,но значително по-късно,когато е вече исторически остарял-ще се включи отново в марксистката доктрина.Трябва да действат според изискванията на избирателите.
2.Свободен мандат
Учението за свободния мандат се появява по времето на Английската и френската революция.Едмунд Пърк през 18в. произнася една знамените реч пред своите избиратели в Бристол: „Дължа ви своето старание,но не и моето послушание“ т.е не представлява само тях,но и избирателите от  цялата нация (висшите национални интереси).По време на Френската революция абат Еманюел Сиез ще обоснове идеята за свободния мандат в „Що е това третото съсловие“.Депутатите представляват  цялата нация,не само избирателите си.Това цели парламентът да определя националната политика,която да бъде в полза на общото благо.От тук този принцип влиза в първата Френска конституция,след това във всички Европейски конституции включително и българската.Свободния мандат има и противници-основно с искане за по тясна връзка между депутатите и избирателите/парламента??.Той е доминираща доктрина през 19в.
Императивите на свободния мандат-проявата на масовата демокрация.Париите се преврщат в посредник между обществото и държавата.Това ще окаже влияние върху свободния мандат,защото депутатите се организират в политически партии в Парламента.Нов фактор е партийната дисциплина-всеки депутат трябва да се съобразява със собствената си партия.Има конфликт-всеки депутат има своя позиция,но трябва да защитава политиката на партията,в която членува.Бенджамин Дизраели: „По-дяволите с вашите принципи,дръжте се за своята партия (stick to your party) !“.У нас партийната дисциплина е сериозно ограничение на свободния мандат.През 20-те години на 20в. има крайни опити за дисциплиниране на депутати-това са т.нар бланкетни оставки-ако депутата реши да се отклони от партийната линя бива уволнен.Х.Келзен има теория,която гласи партиите да могат да отзовават совите депутати(частично възстановяване на императивния мандат).След ВСВ се налага т.нар „блоков мандат“-др. техника за поддържане на дисциплината в партията-лидера на партията гласува от името на партията.В наши дни депутатите подписват декларации за лоялност,които нямат правна сила,но по-скоро има морална сила.

Начало и край на мандата-възниква на 38 НС.
Мандатът на НС започва в деня на изборите.КС трябва да реши-деня на изборите или деня на конституирането.Въпросът за края мандатът е по належащ.Стойчев-в деня на конституирането.КС се произнася същото като Клизнашки.Мандатът започва в деня на изборите за срок от 4 години.През  19в. преобладава концепцията за националния сувернитет-народа говори и действа чрез своите представители-няма място за пряка демокрация.Самите избори не определят политикат,а са само средство за формиране на Парламента (избор на „най-добрите“).В наши дни връх взема концепцията за нар.сувернитет.Начало на мандата на депутат-деня на избори;начало на мандата на парламента-деня на изборите.Има две категории,които трябва да се разграничават:
1)Неизбираемост-лица,ненавършили 21 години,лишени от свобода и т.н.К.Шмитд-неизбираемостта не трябва да включва държавните служители и свещеннослужителите
2)Несъвместимост-идеята е да се гарантира независимостта на народните представители,не могат  да се изпълняват друга държавна служба,не могат да приемат държавни поръчки.Когато депутат стане министър,той губи представителния мандат,а когато изгуби министърската позиция,той може да се върне на старата депутатска позиция.Права на народния представител-има едно основно право с комплексен характер-да участва с решаващ глас в осъществяване на правоммощията.
Имунитет-има две разновидности.Представлява една засилена правна защита на народните представители,което им гарантира защита срещу евентуален натиск от страна на останалите власти.В наше време е подложен на много критики.
1)Наказателна неотговорност-само за действията на депутати като публична функция.Може да бъде с  абсолютен и постоянен характер
2)наказателна неприкосновенност-до депутата като частно лице.Има относителен и временен характер.
Парламентарния имунитет е в обществен интерес  т.е. всички дават съгласие,а не само един депутат.

6. Парламентарни групи

Парламентарни групи

Парламентарните групи са политически образувания,които се създават,за да действат в рамките на Парламента.В доктрината се води спор относно природата на парламентарните групи:
-Германия-органи на Парламента.
-България-друга гледна точка-те са политически сдружения,които действат в рамките на Парламента.
В наши дни не можем да си представим функционирането на парламента без парламентарни групи.Затова техният правен статус се регулира посредством „ Правила за дейността и организацията на НС“.В Конституцията от 1991г. парламентарните групи се споменават на първо място в чл.99 (1) по повод на консултациите,които провежда държавния глава за образуване на ново правителство.Те са относително нови явления,които се появяват твърде късно-края на 19в. и началото на 20в.През целия 19в. се забранява съществуването на парламентарните групи.Това е продължение на тезата-депутатите,които говорят от трипуната не могат да говорят от името на групи,те говорят от собствено име.Смята се,че парламентарните групи ще преодолеят забраната за императивния мандат.В края на 19в. заедно с всеобщото избирателно право и пропорционалната изб.с-ма,парламентарните групи получават официално признание.Първоначално е свързано с попълване на състава на компании,изборни длъжности.Постепенно се утвърждават като основни двигатели на парламентарната дейност.
Образуване,прекратяване-правилник на НС.Въвежда два взаимно свързани критерия:
1.Качествен критерий-ПГ могат да образуват народни представители от една и съща политическа партия,от паритя участваща в изборите.Цели пермахването на т.нар политическо номадство.
2.Количесвен критерий-ПГ могат да се образуват от най-малко 10 народни представители (4% от всички народни представители).Тези критерии са много важни,защото ПГ получават финансова подкрепа,както и др. големи предимства предимства.
ПГ са проекция на едни или други пол.партии,които стоят зад тях.Има много регламенти,които гласят,че ПГ не могат да отразяват корпоративи ,местни и регионални интерси заради принципа на общото благо.Ако броя на дептутатите спадне под 10 човека ПГ прекратява съществуването си,което от своя страна води до губене на позиции в НС.
Функции на ПГ-5 на брой:
1.Функция на участие във фрмиране на ръководните и помощните органи на НС.ПГ издигат кандидати.
2.Функция по участие на организирането на дейността на Парламента.ПГ предлагат въпросите,които се включват в дневния ред.
3.Координираща функция на ПГ.Те обединяват народните представители,които разполагат със собствени права.От ПГ се очаква да координират усилията на депутатите,за да се получи обща позиция,която да се отстоява  колективно в НС.Това е една вътрешно насочена функция към ПГ.
4.Функция по представителство на пол.партии в Парламента.Те са еманация на съответна пол.партия.ПГ са значително по-умерени от масовата партия извън Парламента.Персонална уния-това представлява лидера на партията  и лидера на ПГ да е едно и също лице.Това е рисковано,защото е много отговорно.
5.Функция по поддържане или  противопоставяне на правителството.

7. Законодателен процес

Законодателен процес

Законодателната дейност е от огромно значение за всяка държава.Това е така, защото модерната държава се управява чрез закони.Това е т.нар. формално-рационална легитимност-управление чрез закони.Това управление идва да замени непосредственото раздаване на справедливост.Законодателната функция централно място във функциите на държавата-НС осъществява тази власт и упражнява парламентарен контрол.Монтескьо: „Законите трябва да се съставят от представителите на нацията“.По късно Ж.Ж.Русо: „Законите трябва да изразяват общата воля на политическото тяло на гражданите“.Хартата за правата на човека и гражданите: „Законите изразяват общата воля на гражданите“.У нас това е изцяло функция на НС.Отначало се смята ,че това е сложна и трудна интелектуална дейност,свързана със създаването на правила за поведение.В древна Елада законодателите са наричани „мъдреци“.Тази функция е подложена на стриктно регулиране.Това е направено в КРБ и в Правилника на НС.Х.Келзен: „Всяка Конституция трябва да позочи кой е зконодателя(най-важна функция на Конституцията)“.На регулиране е  подложен и т.нар парламентарен законодателен процес.Започва от момента,когато общонационалната представителна институция внесе законопроект.В по-широк смисъл законодателния процес обхваща  всички действия,свързани със създаването на законовите норми.Парламентарния законодателен процес се прехожда от един препарламентарен законодателен процес,който има своите логически фази (3 основи):
1.Предпарламентарен законодателен процес-раждането на идеята за бъдещия закон
Идеята за бъдещия закон най-често се появява при настъпването на т.нар проблемни ситуации.Тогава ,когато става ясно,че прилагането на действащия закон не може да доведе до желаните резултати (празноти,неясноти).Практиката изисква да се намери конкретно политическо решение.ПН се раждат от фактическите ситуации.Хабермас „Между фактичността и нормативността“-книга.Трябва да се поставят реалистични цели за нормата.В практиката най-често се натъква правителството,което носи отговорността за управление.Не е достатъчна констатация,а е нужно да се вземе решение.
2.Формирането на концепция за бъдещия закон
Преди да се започне работа по същество ,трябва да се решат определени въпроси:Какви са целите на бъдещия закон?;По какъв начин трябва да се преобразуват обществените отношения?;Какви средства и ресурси са нужни?;Какви странични последици могат да възникнат?.На всичко това трябва да се отговори предварително.Това е т.нар политическо решение.
3.Съставяна на законопроекта
Юристите имат централна роля .Отнася се до това политическоторешение да придобие т.нар юридическа форма.Да се преведе на езика на правото (политическото решение).От значение е познаването на законодателната техника,може да се служи със специални термини.

Едва след това стигаме до официалния законодателен процес.Този процес е една система от действия,осъществявани последователно ,логически свързани,при спазване на определени условия,насочени към крайната цел-създаване на закони.Парл.законодателен процес обхваща 4 фази.Всяка фаза на законодателния процес обхваща относително обособени действия и всяка фаза завършва с предварително определен резултат.Фазите са:
1.Законодателна инициатива
В тази фаза определен кръг от овластени субекти сезират НС с готови законопроекти.Не всеки може да сезира НС с готов законопроект,а само тези с право на законодателна инициатива-чл.87 К право на законодателна инициатива имат:
-всеки народен представител и МС-2 категории субекти.Всеки отделен депутат и МС като цяло.Нашият модел е сравнително либерален.Франция-разлика между проекта за закон на депутати и такива,внасяни от правителството-различен е режима.Парламентарните групи също могат да внасят законопроекти,защото те се съставят от народни представители и концентрират политическата им воля.Постоянните комисии могат да го направят,но това се случва рядко,защото те са вътрешно разделени и така рискуват да бъдат наказани от техните партии.Отделните министри НЕ! Могат,те нямат право на законодателна инициатива ,защото правото на законодателна инициатива е право чрез което правителството осъществява своята политическа функция.Един министър прави проектàпредставя го на общото събраниеàполучава одобрениеàвнася се от името на МС (това е начина).НС не могат да бламират отделен министър.Президентът също не може да има право на законодателна инициатива,защото той няма такава,носител е на неутралната власт,само правителството може.Президентът участва в заключителната фаза на законодателния процес.Основен носител на законопроекти е МС,някъде над 70%.Това е съвсем естествено-именно правителството осъществява политическо ръководство на страната.На право на зак.инициатива съответства задължението на НС да разгледа законопроекта и да се произнесе по него.Вносителят на законопроекта го внася в общата канцелария на НС чрез съответното длъжностно лице,след което се преминава към фаза 2.
2.Обсъждане на законопроект
Има подфази:
1)Предварително обсъждане на законопроекта в поставените комисии
Това е предварителна,но изключително важна,защото в нея се решава съдбата на бъдещия закон,защото това е специализиран орган на НС (постояните комисии).Това са най-компетентните депутати и там законопроекта се обсъжа в най-големи подробности(заявените цели,адекватността на правната уредба,правно-технически аспекти).Законопроектът трябва да стигне до пленарната зала такъв,какъвто е внесен т.е те не трябва да променят текста на законопроекта,а само да дават предложения за промени в хода на обсъждане.Има исключение-ако по един въпрос са внасяни 2 законопроекта,тогава се прави един общ от двата напримерàв този случай влиза съвсем преработен и различен текст в Пленарната зала.Слабото място на това внасяне е,че се разсейва отговорността на вносителя.
2)Пленарно разглеждане на законопроекта на първо четене
Объждане на първо четене.Законопроекта се обсъжда в цялост и по принцип това е политическият дебат.Тук е кулминацията на законодателния процес.Самото разискване е организирано като политическко състезание.Политическите лидери говорят само на първо четене.След като приключи първо четене се прави гласуване и ако се приеме се изпраща за обсъждане на Водещата комисия.Големият замисъл е да не се вкарват нови идеи между двете четения.Но точно тук се появяват нови идеи,които въвежат нови идеи и така насъпват големи обрати между тези две четения.Това е доста голяма слабост.В разискването на второ четене се изказват само експертите.Тук се среща т.нар „дирижирано гласуване“.В К е предвидена възможността двете гласувания да се слеят в едно заседание-когато законопроекта не представлява правно-техническа сложност(когато няма нови предложения).
3)Гласуването
Онази фаза,в която се изкристализира общата воля на народното представитество.У нас зконодателни решения се вземат с обикновено мнозинство т.е с гласовете на повече от половината народни представители при наличието на кворум-лат.-този,който има право да взема решения (повече от половината от всички народни представители-121).Гласуването е винаги явно.-става дума за въпроси от обществен характер-законите,засяга всички избиратели
4)Пленарно гласуване на законопроекта на второ четене
3.Гласуване на законопроект
4.Промолгация на закона

8. Образуване на правителството. Ангажиране на политическата отговорност на правителството

Статия за въпросите и питанията в НС – Г. Близнашки

Предметното разграничение между въпросите и питанията се състои в това, че въпросите трябва да са ориентирани предимно към получаване на информация. Питанията са класически интерпелации и те трябва да са ориентирани към конкретни аспекти на политиката на правителството. Днешните понятия въпрос и питане съответстват респективно на понятията питане и запитване в стария правилник за дейността на НС от 1903 г., който е реципиран от Франция.

Образуване на правителството

Правителството се образува на основата на съотношението на силите в НС. След произвеждането на общи парламентарни избори правителството излиза в оставка за да открие пътя за формиране на ново правителство с оглед на резултатите от проведените избори. Процедурата е описана в чл. 99 КРБ(единствено споменаване на „парламентарна група“ в Конституцията). Президентът провежда консултации с парламентарните групи, като възлага мандат(проучвателен) на представител, посочен от най-голямата парламентарна група. Консултациите се провеждат с цел да се определи съотношението на силите в НС. Правомощието за възлагане на мандат от страна на президента не е дискреционно. Този текст е въведен с цел да се избегне злоупотреба с правомощия от страна на държавния глава и да се създаде стабилно парламентарно мнозинство. Едва при третия опит за образуване на правителство на президента се дава известна свобода на действие.

При успешен опит президентът предлага на НС да избере кандидата за министър-председател с указ. В случай, че не се постигне консенсус за назначаване на правителство след третия опит, президентът назначава служебно правителство и разпуска НС, насрочвайки нови избори. В указа за разпускане на НС се посочва и датата на новите парламентарни избори.

„Конституционното положение на правителството“ – сп. Съвременно право, Г. Близнашки

НС най-напред се произнася по кандидатурата на министър-председателя. Ако съответното лице бъде избрано, то трябва да направи предложение за броя и вида на министерствата, структурата и състава на МС. Това предложение бива гласувано отново от НС. Този тип процедура, при която НС се произнася по отношение на състава на правителството, се нарича колективна инвеститура. Тази процедура се гласува анблок(по състава на цялото правителство, а не спрямо отделните кандидати). Съставът на правителството се одобрява с обикновено мнозинство. Тази процедура е въведена у нас с оглед да се избегне съсредоточаването на власт в ръцете на една личност. Колективната инвеститура се прилага също и в Европейския Парламент. Ако кандидатът за министър-председател е избран успешно, но НС отхвърли проекта му за правителство, то КС приравнява тази хипотеза на неуспешен проучвателен мандат(Решение на № на КС от 1991 г.)

По-новата процедура се нарича лична инвеститура и е използвана в испанската конституция. Тя отразява най-модерните тенденции в развитието на европейския конституционализъм. В Испания кралят предлага кандидата на долната камара на парламента. Там кандидатът защитава своята програма за управление. При одобрена програма кралят го назначава. След това кралят назначава министрите по предложение на министър-председателя. Това е проява на тенденция към персонификация на изпълнителната власт. Това поставя министър-председателя в изключително доминираща позиция(„First among unequals.” – Маргарет Тачър)

Ангажиране на политическата отговорност на правителството

Ангажирането на политическата отговорност на правителството е в резултат от упражнения парламентарен контрол. Той се изчерпва с опита на НС да оказва коригиращо въздействие върху хода на събитията. Съществуват 2 основни процедури за ангажиране на политическата отговорност на правителството – вот на недоверие(чл. 89 КРБ) и вот на доверие(чл. 112 КРБ).

Недоверие на МС може да се гласува по предложение на най-малкоедна пета от народните представители. Малцинството всъщност внася проект за решение на НС. Процедурата по гласуването е разтегната във времето за да се „охладят страстите“, което е в основен интерес на правителството. Провеждат се дебати, които в същността си са общи разисквания. Искането за вот на недоверие се гласува 24 часа след приключването на дебатите по него. За да падне правителството опозицията трябва да събере абсолютно мнозинство(повече от ½ от всички народни представители – минимум 121 гласа). Това означава, че правителството може да остане на власт без да се ползва с изричната подкрепа на мнозинството. Вотът на недоверие е единственият начин за сваляне на правителството и е реализация на колективната отговорност на МС.

При вота на доверие инициативата принадлежи на МС. Той се прилага, когато мнозинството в Парламента е разколебано в подкрепата си или при радикален завой в политиката, провеждана от правителството. В такъв случай правителството се обръща към НС за да му бъде затвърдена подкрепата. Предложението минава на първо място в дневния ред на първото заседание на НС след внасянето му. То се гласува веднага след приключването на дебатите по него. Приема се с обикновено мнозинство. Това е класическо проявление на рационализирания парламентаризъм, тъй като съкратената процедура е изцяло в полза на правителството. Вотът на доверие, макар и да осакатява парламентаризма, е ефективно средство за дисциплиниране на мнозинството.

9. Парламентаризъм и парламентарна форма на управление

Парламентаризъм и парламентарна форма на управление

 

Парламентаризмът е многозначно понятие.  Обозначава:

  • идейно и политическо движение, насочено към установяване на парламентарното управление; /НС- централно място в конституцията и политическата система/.
  • Парламентарна форма на управление– т.е. специфичен начин на организации и взаимодействие на висши политически институции /управлява правителство, което се излъчва от парламента, а върху неговите актове и действия е налице парлментарен контрол/;
  • Политически режим– защото парламентаризмът е равнозначен на партийно управление, защото за властта си съперничат политически партии, които се редуват във властта – ДЕМОКРАТИЧЕН АЛТЕРНАНС.

 3 Фази в развитието на парламентаризма:

РАНЕН-  от 1688 /Славна революция/ до първото десетилетие на 19в.-

Обявява се във Великобритания, в следствие на опитите да се премахне абсолютизма.

-1742г.- за първ път се бламир премиер- министър в Англия.

– министрите започват да управляват чрез парламентариума на парламента.

– дуалистичен, защото съществува въпрос дали центърът на властта е кралят или парламента, а правителствата носи двойна отговорност, като се ползва с доверието на монарха и парламента. Правителството- връзка.

 

КЛАСИЧЕСКИ- от втората половина на 19в. до първото десетилетие на 20в.

1832г. и 1878г. – две избирателни реформи.

С избирателна реформа във Великобритания избирателна активност получават 5% от населението. Започва възходящо развитие на парламента, който става център на политическия живот в страната.Според либералното мнозинство парламентаризмът е управление чрез дискусия. Министрите са зависими от мнозинството в парламента. /епоха на парламентарно красноречие/.1832-1878г. – Златен век на парламентарното управление в Англия / монистичен

 

        СЪВРЕМЕНЕН РАЦИОНАЛИЗИРАН- в Западна Европа след края на ІІСВ

 

 

Парламентаризмът е определен чрез публична дискусия пред всички.  След ІІ-та избирателна реформа се слага край на независимите депутати, за да се създадат масови партии, които да обединят електората => засилване на партийната система, силата на власта ще се премести от парламента към правителството /премиер- министър/.  Великобритания запазва двете основни партии  и затова допринася мажоритарната избирателна система с относитлно мнозинство.

Франция- ІІІ френска република през 19в. след порагението и във франко-пруската война- най-голямата фракция за легитимистите.

1875г. се решава държавния глава да бъде президент и да има изборен държавен глава- установява се републиканската форма на управление. В ІІІ република влизат множество партии, като нито една не излъчва мнозинство за формиране на кабинет= коалиционни правителства, които са вътрешно разнородни, нестабилни; краткатрайно пребиваване във властта, поради което не педприемат реформи.

 

ИНТЕРПЕЛАЦИИ- повдигане навъпроси към министрите, на които се е отговаряло в първия едни час.

ИНЦИДЕНТНИ БЛАНОВЕ- начин да се бламира правителствотоц

КОСВЕНИ БЛАНОВЕ- нежеланието на парламента да одобри законопроекта от правителството, защото е от особена важност= правителството излиза в оставка.

ИМУБИЛИЗЪМ – неподвижност, нежелание за предвижване напред.

По време на ІІІ република започва възход на парламентаризма, когато президентите не са си позволявали да свалят правителството. След ІСВ  много държави /Чехия, Чехословакия, Италия/ преминават към парламентарни режим. Но по-късно в повечето държави те рухват и се настаняват авторитарни режими.

  • за да бъде стабилно правителството, то трябва да се ползва с парламентарна подкрепа.
  • Дуалистичен парламентаризъм- държавният глявя дя излъчва правителството.

 

Рационализация на:

  • правителството на мнозинство в Парламента= извод І- усъвършенстване на процедура на излъчване на парламентарна основа, т.е. вот на доверие от Парламента. Установява се ЛИЧНА ИНВЕСТИТУРА – лидерът на най-голямата партия представлява програмата пред парламента и кралят го назначава, като министрите се назначават от краля. Мин-председателят е пръв сред неравни;
  • специалн процедура за бламиране на правителството- внесено изрично искане, т.е. не се допускат повече инцидентни и косвени актове като интерпелации. Трябва да се внесе резолюция за порицание– повече от половината на гласовете на всички депутати.

     – конструктивен вот на недоверие – искане за гласуване на недоверие и предложение за нов канцлер-  абсолютно мнозинство /повече от половината от общия брой депутати/;

3-  Конституционализиране на статуса на политическите партии- дейността им се поставя в много стриктни предели.Те трябва да осзнаят, че работят за общото благо, а не против него.

 

10. Постоянни и временни комисии на народното събрание

ПОСТОЯННИ И ВРЕМЕННИ КОМИСИИ НА НС

Още от УС се налага разбирането, че българското национално събрание ще бъде еднокамарен парламент. НС не бива да се разглежда като институция, която действа само чрез пленарния си състав. Пленарният състав на НС трябва да се разглежда заедно с парламентарните групи от една страна и с парламентарните комисии от друга. Ако се използва концепцията за работещата корпорация може да се стигне до заключението, че в структурата на НС се наблюдава хоризонтално и вертикално разделение на труда.

В хоризонтален разрез пленарният състав на парламента се разделя на различни парламентарни групи. Това разделение се корени в Учредителното събрание на Франция. Наред с това се наблюдава и вертикален разрез, свързан с разделението между пленарния състав на парламента и постоянните му комисии. В този контекст може да извлечем пълноценна представа за структурата на парламента. НС не се свежда само до пленарна зала, където се вземат решенията, но и дейността на парламентарните групи и постоянните комисии.

Парламентарните комисии са помощни органи на НС. Те са негови структурни подразделения. В исторически план първо се появяват временните комисии, които се създават с оглед решаването на конкретни задачи и действат по поръчение на парламента. Самият термин произлиза от латинското comissio, което означава поръчение. Временните комисии се определят като комисии ad hoc(по конкретен повод). Те проучват определени проблеми и прекратяват съществуването си след като изнесат своя доклад по проблемите. Те са специални комисии.

В края на 19-ти в. заедно с усложняването на парламентарната дейност започват да се създават постоянни комисии. Те биват институционализирани постепенно като се основават на едно трайно разделение на труда между пленума на парламента и комисиите. Всяка постоянна  комисия придобива свой собствен предмет на дейност. Постоянните комисии са специализирани комисии т.е. има разделение на труда между тях. Постоянните комисии се оказват обективна необходимост, защото те подготвят въпросите, които постъпват в парламента и облекчават работата на парламента. Формира се и тенденция позициите, формирани в тези комисии, да предрешават парламентарните дебати. Затова във Великобритания почти през целия 20-ти в. се ориентират към система от  комисии, които са ориентирани най-вече към законодателна дейност. По всеки постъпил законопроект се създава комисия, като броят им рядко надвишава 6 съществуващи комисии едновременно. Тази практика се въвежда за да не се допусне предрешаването на дебатите в парламента.

В САЩ двете камари на американския конгрес създават силна и развита мрежа от постоянни комитети(комисии). В края на 19-ти в. се появява книгата на У. Уилсън „Конгресното управление“, в която бъдещият президент на САЩ казва, че конгресното управление е управление на постоянните комитети. При формирането на тези комитети се спазва принципът на старейшинството(депутатът с най-дълъг стаж в комитета го оглавява от името на своята партия). Постоянните комисии не са предвидени в Конституцията, но разделението на властите се поддържа точно от тези влиятелни комитети(параконституционни фактори). Това е в противовес с тенденцията властта да се съсредоточава в ръцете на президента.

През 1958 г. във Франция се решава рязко да се намали броя на парламентарните комисии, защото многото влиятелни комисии внасят дисбаланс в отношенията между парламента и правителството. Проявява се съперничество между председателя на дадена комисия и ресорния министър. Председателското място се разглежда като трамплин към министерското кресло. Решава се, парламентът да създава до 6 постоянни комисии.

В Италия остава практика от времето на Мусолини, редица закони да не се гласуват от камарата, а да се приемат от съответната постоянна комисия. Постоянната комисия изземва част от законодателните правомощия на парламента.

През 20-ти в. се утвърждава съществуването на системи от постоянни комисии, които подпомагат дейността на парламента при осъществяване на неговите функции. Затова комисиите най-често биват определяни като помощни на парламента. Те обаче не трябва да встъпват в правомощията на самия парламент.

През 70-те години на 20-ти в. се създават т.нар. select comitees. Те осъществяват само контролна функция.

След настъпването на демократичния период в България се налага тенденцията да се създават постоянни комисии с конкретен предмет на действие, а временните да се създават в извънредни случаи. Възприема се практика да се създава т.нар. законодателна комисия, която в своята същност наподобява втора камара на парламента и се произнася по всички законопроекти като обсебва основната функция на НС. Г. Близнашки изразява становището, че всички парламентарни комисии по същество са законодателни, а е необходима комисия по правните въпроси, която да следи за спазването на юридическата техника и юридическия език при изготвянето на законопроекти. Има тенденция за стабилизиране на броя и естеството на постоянните комисии.

Формирането на постоянните комисии се състои от две фази – учредяване на комисията и формирането на нейния състав чрез избори. Има правило при формирането на постоянните комисии, че съставът им трябва да отговаря на съотношението на силите в камарата. Някои комисии се създават не на пропорционален, а на паритетен принцип. Един народен представител може да участва в до 2 комисии. Ръководството на постоянните комисии се състои от председател и до 3-ма заместник-председатели. Практиката у нас е мнозинството да заема важните председателски места и предоставя останалите на опозицията. Ако един депутат напусне парламентарната си група, той губи мястото си в постоянната комисия. Постояните и временните комисии се състоят само от народни представители. Заседанията на постоянните комисии са редовни и извънредни. По правило заседанията на комисиите са открити освен тези на Комисията по външна политика и отбрана и на Комисията по вътрешната сигурност и обществения ред. Всяка комисия гласува своите решения самостоятелно. Докладите на комисията се подготвят от председателя на комисията или от специално посочен докладчик.

Временни комисии се създават по въпроси, които нямат постоянен характер. Временната комисия се образува по конкретен повод за проучване на отделни въпроси. Те се избират по предложение на председателя или на 1/5 от народните представители. Те преустановяват съществуването си с изтичането на срока, за който са създадени т.е. докато изнесат доклада си по въпроса, който разглеждат. У нас временните комисии не са получили необходимото развитие.

Г. Близнашки – Студия за парламентарните групи; вкл. в книгата „Парламентарното управление в България“.